Maîtrise d'ouvrage urbaine : résumé du dernier ouvrage du Club Ville Aménagement

Publié le par Jérôme LJ

                Au carrefour de l’urbanisme et du management de projet, cet ouvrage entend décrypter les nouvelles formes de l’action urbaine qui émergent depuis une décennie sur le territoire français. Cette problématique est cruciale pour plusieurs raisons : face à l’accroissement de leurs compétences les collectivités sont amenées de plus en plus à viser la performance publique, elles assument pour une large part le risque financier et politique de l’aménagement, les projets qu’elles mènent intéressent toujours davantage les citoyens qui expriment leurs exigences de qualité, les villes sont placées en concurrence sur la scène nationale voire européenne… L’urbanisme prend une autre dimension, celle du projet, bien loin de la seule question opérationnelle. Croisant l’ensemble des enjeux qui concernent un territoire (habitat, déplacements, services, développement économique, culture…), cette dimension du projet interpelle la stratégie d’agglomération et par voie de conséquence les enjeux politiques locaux. Le management de projet appliqué aux projets d’urbanisme vise donc une association inédite entre le pilotage technique et le portage politique. C’est l’intérêt de l’ouvrage que d’expliciter la problématique de l’articulation entre ces deux composantes essentielles.

 Résumé, chapitre par chapitre de cet ouvrage :

 

 

 

Chapitre 1 : Montée en puissance de la MOA urbaine et ses conséquences sur la conduite des projets.

            Dans ce chapitre, l’auteur nous propose un intéressant mariage entre urbanisme et management de projet.

            En terme d’urbanisme, les préoccupations s’orientent de plus en plus sur les moyens de concrétiser la stratégie urbaine décidée par les politiques plutôt que sur la réalisation opérationnelle des projets. Le recentrage est très net vers les problématiques amont du management de projet.  Une fonction nouvelle de pilotage est donc portée par les collectivités locales : la maîtrise d’ouvrage urbaine. Cette fonction se situe au cœur même du processus de développement et de transformation urbaine au croisement des différentes étapes de la réflexion, de l’élaboration au lancement et à la réalisation du projet urbain. 

 

           Cette évolution n’est pas le fruit du hasard mais le résultat d’un déplacement des enjeux traditionnels de l’aménagement. L’auteur met en exergue un certain nombre d’évolutions significatives :   

-          d’une logique de mise en œuvre opérationnelle (programme, plan masse…) à une logique de pilotage stratégique basée sur les finalités et les enjeux du projet 

-          de l’aménagement de nouveaux quartiers en sites vierges à l’aménagement de larges portions déjà urbanisées, donnant ainsi naissance à des projets plus ambitieux et complexes parfois au service d’une ambition métropolitaine (exemple : Lyon Confluence). 

-          d’une transformation physique de l’espace à la mobilisation simultanée de nombreux leviers au service d’une stratégie urbaine d’ensemble à l’échelle des projets (développement économique, mixité urbaine, diversité sociale, culture…)  

Les projets urbains, parce qu’ils engagent l’ensemble du devenir de la ville, relèvent de la stratégie urbaine et donc de la sphère du politique. Les partenariats, la concertation, les évolutions des projets, la vision prospective engagent fortement les autorités locales durant tout le processus de transformation. Ce processus est résolument marqué par l’incertitude. Il réclame par conséquent des systèmes de gestion qui soient ouverts, interactifs entre actions, acteurs afin de pouvoir réinterroger en permanence les finalités du projet. Les collectivités doivent donc se doter des capacités de coordination, d’arbitrage et de pilotage.  

Ces capacités sont regroupées au sein de la MOA urbaine, porteuse de la vision stratégique et des grands enjeux du projet. Elle se voit accorder un certain nombre de fonctions « amont » : traduction dans l’action des objectifs stratégiques décidés politiquement, association de l’ensemble des acteurs dans une démarche interactive, articulation des différents niveaux d’intervention  et enfin, la facilitation d’une certaine souplesse et évolutivité.  

 

L’objectif est de parvenir à un chaînage amont-aval entre quatre niveaux de responsabilités : 

-          l’élaboration de la stratégie urbaine 

-          le portage politique du projet 

-          le pilotage technique 

-          la mise en œuvre opérationnelle

Interactions, itérations, allers-retours doivent être envisagés entre chacun de ces niveaux en considérant que réflexion et action se nourrissent l’une de l’autre dans un rapport dialectique.

 

Ces évolutions ne sont pas sans relation avec la recomposition des rapports entre collectivités et aménageurs. L’auteur distingue quatre modèles de rapports aménageurs/collectivités. De « l’aménageur tout puissant » au modèle dit « intégré », les configurations locales sont diverses. Le rôle de l’aménageur évolue : de simple opérateur, il assume de plus en plus des missions d’ensemblier en charge de la gestion, de l’animation, de la coordination, de la participation à la conception, de la négociation avec les différents partenaires… L’élargissement des missions est horizontal (aménageur-développeur, portage foncier, gestion à l’aval…) mais aussi vertical. Il intervient à l’amont et à l’aval de l’action opérationnelle car la définition et le montage des projets sont de moins en moins indissociables et interagissent fortement avec la mise en œuvre opérationnelle. Le cœur de métier de l’aménageur se déplace du dur vers le mou, c'est-à-dire vers des compétences plus immatérielles de management de projet et de pilotage stratégique qu’il peut assumer avec d’autant plus de légitimité qu’il connaît bien le terrain et qu’il a un positionnement externe garant d’une fédération et d’une régulation entre les acteurs. Néanmoins, face à la tentation d’omnipotence on peut opposer le principe de subsidiarité et veiller à ce que cette autorité de coordination puisse être évaluée et financée correctement par la collectivité…

 

La tendance est au « management urbain ». Mais la démarche projet est confrontée au droit français dont certains outils et dispositifs ont été conçus il y a trente ans. Le droit véhicule une vision fragmentée ou séquencée des missions qui sont considérées indépendamment les unes des autres, bien sûr au détriment du continuum des missions de l’amont à l’aval. Pour autant, profitant d’une externalisation croissante,  de nouvelles structures plus resserrées offrent des prestations de pilotage, de coordination, de conduite de projet, de gestion des relations partenariales ou encore de maîtrise des montages opérationnels. Enfin, un frein puissant n’est pas encore levé, il s’agit de la structuration des organisations publiques. Transversalité et travail en équipe ne sont pas favorisées par la culture du technique et de l’opérationnel. C’est à une diffusion d’une culture de la MOA urbaine qu’il s’agit de penser afin de donner la capacité aux différents dispositifs de produire des accords permettant le passage à l’acte avec une multitude d’intervenants aux intérêts contradictoires et pas toujours explicites.

 Chapitre 2. Dynamiques de la MOA urbaine et mutations du contexte local.

           

             L’auteur pointe un certain nombre de mutations qui ont bouleversé les villes françaises ces dernières décennies.

            Tout d’abord, le passage de la ville industrielle à la ville post-industrielle a entraîné l’abandon d’espaces centraux, un accroissement de la périurbanisation, l’individualisation de la vie urbaine avec une différenciation des comportements qui s’est accompagnée d’une augmentation des besoins en mobilité. La concurrence entre villes s’est généralisée et a porté les gouvernements locaux à sa battre en choisissant son marché, donc en précisant sa stratégie économique. 

              Ensuite, les acteurs de la production urbaine ont évolué. Si la production urbaine était le fait de l’Etat après guerre, aujourd’hui ce sont les collectivités locales qui mènent la danse, qui plus est dans le cadre de partenariats avec le secteur privé ou de grandes entreprises traditionnelles du secteur public (CDC, EDF, SNCF…). Le privé lui-même a connu un certain nombre de mutations : nouveaux produits, nouveaux modes d’intervention.

Conséquemment, aux actions systématiques (référées à l’égalité républicaine) et sectorielles mobilisant une administration spécialisée, succèdent des méthodes davantage basées sur la régulation et le projet aux échéances moins élastiques et à l’obligation de résultats davantage affirmée. La régulation consiste à organiser l’intervention plus ou moins libre des acteurs privés et parapublics, par la définition de règles du jeu (cahiers des charges), ou la mise en place de dispositifs de concession. La régulation implique une ingénierie de l’action : l’autorité de régulation se donne les moyens de jouer un rôle d’arbitre (évaluation, contrôle, élaboration des contrats…) plutôt que de juge. La méthode du projet se caractérise par le recentrage sur le résultat, le respect des échéances, le caractère spécifique de chaque projet, la constitution d’équipes dédiées, une moindre référence à la loi par rapport au partenariat et l’emploi de dispositifs de coproduction.

Le projet urbain est une réponse efficace aux nouveaux enjeux urbains :

-          il implique une vision stratégique globale qui oblige à prendre en compte les mutations concurrentielles 

-          il permet de rester au plus près de la diversité urbaine en envisageant des actions spécifiques 

-          il suscite l’innovation en permettant l’existence d’équipes spécifiques et l’intégration de nouvelles expertises 

-          il propose une démarche globale et stratégique certes, mais fortement localisée, ce qui est indispensable à sa réussite.

La capacité à organiser un tel projet repose notamment sur l’existence d’une structure de MOA urbaine forte. Alain Bourdin la définit comme étant le « dispositif à travers lequel se prépare, se formule et se gère la commande urbaine ». Elle induit des décisions spécifiquement politiques, des démarches techniques, consultatives… il faut les organiser et les réguler au sens de faire fonctionner un système. Le réseau d’acteurs est très fourni, cela implique de construire des coopérations. Ce réseau évolue, son organisation diffère selon les villes. La MOA urbaine assure trois fonctions principales. Tout d’abord elle vise l’élaboration d’un référentiel local, sorte de vision pour la ville construite de grands choix politiques, de manières de faire et qui devra s’articuler avec la mise en œuvre de projets spécifiques. Ensuite la MOA urbaine a pour fonction essentielle de répartir la gestion des risques financiers et politiques liés au développement urbain. Enfin, elle organise l’articulation des fonctions et des expertises : les ressources mobilisables, le principe de découpage des tâches. 

 

            Bien sûr, nous touchons là à la notion de gouvernance urbaine, et un certain nombre de déterminants locaux expliquent la diversité des situations locales quant à la MOA urbaine : la distribution des puissances politiques, la tradition chrétienne dans l’ouest de la France, des services de collectivité puissants, les caractéristiques de la société locale… de ces facteurs naissent différentes structures de négociation sociale.

            Le dispositif de MOA urbaine n’est pas donné mais construit. Il évolue donc avec le temps et trois grands processus interagissent dans cette construction. Tout d’abord la dynamique organisationnelle : centralisation/multipolarité, internalisation/externalisation, degré de formalisation des relations entre acteurs, importance et mouvement du réseau d’acteurs. Ensuite, la dynamique du référentiel : rôle des grands documents de planification, le passage d’objectifs à des représentations spatialisées, le partage de ces mêmes objectifs. Enfin, la dynamique du partage des risques : les partenariats avec les investisseurs, la participation de proximité. L’organisation d’une réflexion pour produire une culture commune, en particulier lorsqu’elle porte sur le long terme recueille moins d’élans que lorsqu’elle porte sur la proximité et le court terme.

 

 Chapitre 3. De l’urbanisme opérationnel au métier d’ensemblier.

            La distinction initiale introduite par la Loi d’Orientation Foncière (LOF) de 1967 entre urbanisme réglementaire (COS, TLE…) et urbanisme opérationnel (ZAC) tend à s’atténuer. La maîtrise d’ouvrage urbaine entend combiner le portage politique et le pilotage technique. Les techniciens ne sont pas de simples exécutants, ils intériorisent les objectifs politiques. La MOA urbaine fait appel au mode projet et réclame à ce titre la mise en place de dispositifs particuliers. Quelques exemples sont développés par l’auteur.

 -      La mission territoriale de Vaise

 A Lyon, pas moins de 50 projets étaient recensés sur le quartier de Vaise. Une mission dédiée a été mise en place et rattachée auprès de la Direction Générale des Services (DGS). Cela permet un circuit court avec le politique en plus d’apporter une légitimité fonctionnelle à la nouvelle structure. La mission tient les budgets d’investissement affectés à ce quartier. Certains agents sont placés à temps plein à la mission, d’autres à temps partiel entre la mission et leurs services d’origine. Néanmoins, des difficultés ont vu le jour : l’équilibre instable entre le politique et le technique, la question de la motivation du personnel, l’absence de culture de l’économie privée, l’obligation pas toujours assurée de rendre le projet lisible de l’extérieur. Par ailleurs se pose la question de l’instabilité d’une telle mission intégrée aux services avec un risque de rejet de la greffe. La mission correspond pourtant parfaitement à la temporalité de projet et amène une meilleure articulation entre services.

 -      L’aménageur généraliste : la SERM de Montpellier

 La SERM assure la MOA urbaine d’une vaste opération de renouvellement urbain qui concerne 70 000 habitants du centre-ville de Montpellier. Elle a également été opérateur d’un projet urbain ambitieux de développement de la ville avec un portage politique de longue durée sur ce projet. La SERM  a donc développé son positionnement sur un ensemble de domaines : acteur du marché foncier, fabrication de terrains équipés, développement économique de l’agglomération, investisseur dans l’immobilier d’entreprise, participation aux travaux de planification urbaine (SCOT, PLU). La SERM s’impose donc comme le prolongement des services de la ville. La ville garde les fonctions stratégiques (amont), la SERM se situe dans l’opérationnel. Cette situation est propre à l’histoire locale et au portage politique. 

  -   La SEM dédiée

La SEM dédiée se justifie par le caractère exceptionnel du projet en taille et en durée (cf Lyon Confluence, Ile de Nantes). Elle permet de tailler sur mesure le réceptacle du portage politique avec un conseil d’administration qui soit adapté à ce portage qui peut être multiple avec plusieurs collectivités entrant en jeu. La SEM correspond également au souci de rendre le projet plus visible pour les partenaires extérieurs puisque l’on cherche l’association d’un certain nombre de « porteurs d’intérêts ». Néanmoins, les SEM, si elles pilotent le renouvellement urbain, elles n’ont pas la maîtrise foncière de l’ensemble des terrains et ne peuvent donc pas discuter de la forme et du contenu de certains îlots, et puis les formes urbaines sont déjà prévues au PLU. Le levier que la SEM dédiée peut utiliser est celui des espaces publics qui lui permettent d’organiser la structure urbaine. Se pose cependant la question de l’articulation avec les services de la collectivité et du manque d’habitudes de travail puisque la SEM est créée pour le projet uniquement.  

-      L’établissement public d’aménagement (EPA)

On passe ici à une autre échelle : le défi urbain dépasse celui de la commune voire de l’agglomération (Euroméditerranée à Marseille par exemple), il met en jeu la solidarité nationale et européenne (Arc Méditerranéen). L’Etat est donc partie prenante. L’EPA permet de dépasser les limites des structures institutionnelles classiques et leurs rivalités politiques, leurs lourdeurs procédurales. L’EPA a un rôle d’impulsion des partenaires, trouve des MOA pour les opérations (subsidiarité) tout en assumant une part des interventions opérationnelles pour préserver sa crédibilité. Cette structure assure sans doute le chaînage le plus efficace entre le cadrage d’agglomération et l’exécution. L’EPA a un rôle de régulation générale (offre en logements, observations…), de développement économique, social et urbain.

 

            Les ensembliers, qu’ils prennent l’une ou l’autre de ces formes, ont un fonctionnement particulier en commando. Ce sont des structures légères qui pratiquent fortement l’externalisation. L’organisation matricielle favorise le travail d’équipe, la coopération entre les différentes cultures professionnelles. Les comités, les réunions internes sont systématiques. L’ensemblier, manifestation d’une convergence croissante de l’aménagement-urbanisme dans les différents pays d’Europe, apporte une réponse à la faiblesse des gouvernances locales.

 

Chapitre 4. Le rapport entre maîtrise d’ouvrage et concepteurs.

La relation entre le MOA et le MOE s’inscrit dans un échange permanent. On note une grande diversité dans la mobilisation des concepteurs (urbanistes, architectes, paysagistes…) : on peut avoir pour un même projet trois concepteurs en AMO, on peut avoir un contrat d’exception signé pour 9 ans, on peut diviser la conception en plusieurs étapes… la problématique est très spécifique à chacun des projets. On a, grossièrement, deux modèles extrêmes : le concepteur démiurge qui instaure un dialogue qu’avec le Prince et, à l’opposée, le concepteur confiné à la seule production d’une image ponctuelle.

 

La mise en œuvre d’un dispositif de gestion de projet MOA/MOE doit suivre deux principes de base :

-          avoir une mission longue sur un territoire conséquent. Une relation confiante est tissée entre partenaires, elle permet d’intégrer efficacement les évolutions du projet, c’est un gage de qualité urbaine. Si la mission est trop courte, le concepteur se focalise sur une image et il ne voudra pas en démordre. 

-          avoir une MOA forte basée sur un portage politique affirmé et un bon pilotage technique. La qualité de l’aménagement reste en effet du ressort de la MOA, de même que la stratégie d’agglomération 

 

On peut avoir ainsi un frottement organisé et permanent entre MOA et MOE, la construction du projet est itérative, le travail du concepteur nourrit le programme, modifie la réflexion du MOA. On est là dans une chaîne qui permet de produire la décision. Le concepteur a également un rôle à jouer dans la négociation avec les partenaires économiques, les investisseurs. Il leurs offre rapidement un dessin, une visualisation du projet. L’image peut susciter l’adhésion au projet. Allant dans ce sens, la procédure des marchés de définition permettent de confier des missions à des concepteurs sans que l’on soit capable de fixer le contenu du projet. 

      

            Dans un témoignage à la fin de ce chapitre, François Grether, architecte-urbaniste, estime qu’il est inopportun de transférer les notions de MOA et de MOE à l’aménagement. En effet, à la différence de la production architecturale, il n’y a pas d’un côté le donneur d’ordre, et de l’autre, l’exécutant :

 

MOA et MOE = production architecturale, production d’objets, plannings linéaires, dessin/vente (automobile), fixation définitive du devenir de l’objet construit

 

Aménagement = projets collectifs, ouverts dans le temps, progressivité, vision d’avenir associée à une action immédiate, un projet qui ne ferme pas le jeu, les compétences des uns et des autres se recouvrent. La MOA assure la conception et l’élaboration du projet avec le concepteur, les élus, les acteurs économiques, les habitants. Les contrats de MOE devraient ainsi évoluer en fonction du contenu du projet.

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francisco 14/01/2007 21:43

Bonsoir.
Ton blog, à mon avis est très lisible et bien informé sur le sujet que tu as choisi de nous expliquer. Je pense que pour certain sujets, tu devrais placer des photos ou croquis pour acompagner tes explications.
Mais cela reste qu'un avis personnel.
Bonne continuation.