Gouverner Mexico : la mégapole sans pilote

Publié le par Jérôme LJ

Pour certains, Mexico est en crise. Pour d'autres, elle est un formidable moteur pour le pays. Ce qui est sur, c'est que Mexico n'échappe pas à un paradoxe commun à de nombreuses villes de pays émergents : elle est plus riche que le reste du territoire national mais elle affronte de nouvelles formes de pauvreté. La fragmentation socio-spatiale est importante. Mexico est une "ville totale". Elle regroupe aussi bien des employés d'entretien que les élites de la haute finance. On a des quartiers qui s'approchent des standards occidentaux et des quartiers d'habitat spontané. C'est la notion de "ville duale", explicitée par Castells.

Les causes à cela? Une croissance démographique très, trop rapide. Les besoins sont tels qu'on y pare au plus pressé. Le trop plein est difficile à canaliser. Le temps se compresse. Les villes européennes ont mis plusieurs siècles pour passer de la ville moyennageuse à la ville industrielle puis contemporaine (cf. Mumford). Mexico ne comptait en 1900 "que" 420 000 habitants, elle en regroupe en 2000 18 millions, soit un rapport de 1 à 42 !

Forcément, ce rythme de croissance frénétique, bien qu'il se soit calmé depuis la fin des années 90, génère un décalage permanent entre besoins réels, équipements, réseaux et institutions. L'exemple le plus caractéristique de ce décalage est sans doute l'accroissement de l'offre spontanée de transports. Elle se développe aux franges urbaines de la métropole là où l'offre publique traditionnelle (métro, autobus) ne s'est pas encore implantée. Ce sont les fameux combis qui sillonnent la mégalopole (ils s'appelent lotaçoes à Sao Paolo). Lenteur, inconfort, surfréquentation, arrêts intempestifs... la pénibilité des déplacements est réelle dans ces conditions.

Face à ces maux qui nourissent le constat d'une ville en crise, on peut alors se demander : qui est-ce qui gouverne et qui peut apporter de l'ordre à cela? Qui préside à la destinée d'une telle hydre urbaine? Peut-on réguler les dynamiques du capitalisme, de ses effets spatiaux et sociaux ?

La réalité de l'étalement urbain est prise en compte avec beaucoup de retard par les institutions politiques. La population de la zone métropolitaine se divise désormais à parts égales entre le District Federal (il correspond à la ville centre de Mexico) et les municipalités périphériques qui appartiennent à l'Etat de Mexico. Est-ce pour autant que les deux Etats travaillent de concert pour résoudre les maux que nous venons d'évoquer ? Pas du tout. Y-a-t-il un pilote? Mexico souffre de l'absence d'une institution de gouvernement à l'échelle de la mégalopole. Dans l'autre extrême on assiste à l'accroissement des micro-échelons institutionnels pour mettre en oeuvre la démocratie participative. Est-ce d'une vision globale que Mexico a besoin ou d'une prise en compte des attentes par quartiers? Difficile choix. A vrai dire, les deux choses seraient complémentaires. Mais comment les articuler? Chacun des partenaires politiques a-t-il intérêt à coopérer pour construire une vision commune? Pas sur. Les conflits politiques naissent d'une tradition clanique, quasi fratricide héritée de la période du parti unique (PRI).

On n'a pas de stratégie pour Mexico. Il existe certes la "Commission Métropolitaine des Implantations Humaines" (COMETAH) qui a proposé un plan d'aménagement de la zone métropolitaine de la vallée de Mexico (POZMVM). Mais elle n'a pas de moyens opérationnels et ce plan, quoique intéressant en terme de vision, n'est pas relayé localement. Pas de volonté, pas de centre unique de commandement, pas de moyens mis en oeuvre... pas de stratégie. Le système institutionnel est si complexe que personne n'est légitime pour impulser une action globale. Au final, le pouvoir métropolitain de la COMETAH ne réside que dans l'expression d'une image de la métropole à l'extérieur et dans la défense d'un hypothétique projet de ville globale.

Mexico n'est pas seule dans ce cas. L'agglomération parisienne est confrontée aux mêmes problèmes : 20 arrondissements, 5 départements, 1 région, 480 communes et des syndicats intercommunaux.

Le problème de gouvernance à Mexico est néanmoins aggravé par plusieurs facteurs. Tout d'abord, les responsables de délégation (arrondissements) sont élus depuis peu au suffrage universel et se sont vus accorder davantage de pouvoirs. Cette réforme politique a complexifié les relations institutionnelles et les enjeux de pouvoirs. Ensuite les trois grands partis politiques mexicains (PRI, PRD, PAN) sont présents aussi bien au niveau du District Federal que de l'Etat de Mexico que de l'Etat Fédéral. Enfin, le District Federal reçoit beaucoup plus d'argent fédéral que l'Etat de Mexico alors que les besoins en terme d'infrastuctures, d'habitat, de préservation des zones agricoles s'orientent de plus en plus vers ce dernier.

On a une sorte de "gouvernement dur-mou". Le gouvernement dur est représenté par toutes les institutions de pilotage des grands systèmes techniques (eau, électricité...) : ce sont les seules à avoir un pouvoir d'action à l'échelle de la métropole... attention donc à leur privatisation. Le gouvernement mou est assuré par les institutions politiques, qui par leurs programmes, leur vision, les budgets qu'elles votent, les réglementations sont des points d'appui à l'action de multiples acteurs dispersés. Cette combinaison entre "dur" et "mou", même si elle n'est pas optimale, permet à Mexico de ne pas encore être dans une situation monstrueuse... bien qu'elle n'en soit pas loin sur certains aspects. J. LE JELOUX (carte et textes).

Pour en savoir plus : A lire absolument la Revue Française d'Administration Publique (Editions de l'Ecole Nationale d'Administration) n°107 de 2003 dont le dossier est intitulé "Gouverner les grandes métropoles, inistitutions et réseaux techniques". A travers les exemples de Montréal, Londres, Paris, Barcelone, Le Cap, Sao Paolo, Bombay et Singapour, différents spécialistes du monde de l'urbanisme exposent les difficultés de gouvernance d'ensembles urbains dont la croissance a pris de vitesse l'organisation institutionnelle. Les métropoles ne sont pas en crise, elles sont au contraire des moteurs pour leur pays. Néanmoins, leur croissance soulève le problème des inégalités en leur sein et de la capacité des pouvoirs publics à les résorber.

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